今年地方债债务规模会不会降?如何化解隐性债

  透视地方债:今年债务规模会不会降?如何化解隐性债务风险?

  过去不久的2020年,是地方政府债券的发行大年。

  财政部最新数据显示,2020年1~11月,全国发行地方政府债券(也称:地方债)约为6.26万亿元,此前三年即2017年~2019年,全年发债规模都仅为4万多亿元。

  中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对贝壳财经记者解释称,2020年我国地方债发债规模较大主要还是受疫情影响,去年年初,大家难以预估疫情会发展到什么程度,国内国际形势都比较严峻,当时,中央提“六稳”、“六保”,为了对冲疫情影响,保持经济和社会稳定,大规模发行地方债务也是措施之一。  

  从利率来看,2020年前11个月的地方政府债券平均发行利率为3.4%,略低于2019年全年3.47%的水平。

  财政部部长刘昆今年1月初在接受媒体采访时表示,地方政府债务风险总体可控,但有的地区还在新增隐性债务,个别地区偿债风险有所上升。对此,财政部将严加防范、积极应对,切实把债务风险关进笼子里。

  中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希此前在接受记者专访时也表示,地方债的比重应当适度降低,以减轻地方压力,也整体降低防控债务风险的难度。

  专项债发行占比提高 近七成项目收益专项债投向基建领域

  记者注意到,2020年前11个月,发行专项债40297亿元,占地方政府债券总规模的比例高达64.37%,高于2019年全年约59.33%的比例。

  也就是说,去年地方政府更倾向于发行专项债。“出现这种现象主要有两个原因,首先,我国财政制度规定,发行一般债券要纳入赤字,而赤字率是由国家统一管控的,而专项债的发行则不列入地方财政赤字,因此,地方政府就更倾向于发行专项债。”温来成表示,其次,专项债的还款来源是项目收益,而一般债券的还款来源则是财政收入,由于经济增速趋缓,地方政府的财政收入增势也不太乐观,这时,他们就会压缩一般债的发行规模,增加专项债的发行。

  从新增专项债的投向来看,兴业证券研报数据显示,以项目收益专项债为例,2020年全年有近七成的项目收益专项债投向基建领域,较2019年26.2%的占比有明显提升,专项债对基建的撬动作用越发凸显。

  其中,交通基础设施(30.6%)、民生服务(22.5%)及市政和产业园区基础设施领域(19.7%)是基建类专项债的主要投向,合计占比超七成。

  此外,2020年国务院还特地批准下达了用于支持化解地方中小银行风险的新增专项债券额度2000亿元,2020年12月已经发行了506亿元,分布在山西、广西、广东、内蒙古等地。

  专项债用作重大项目资本金规模爆发 旨在拉动投资增长

  2020年专项债的一个新用途也值得关注。

  兴业证券研报数据称,据不完全统计,2020 年涉及专项债用作资本金的项目达 982 个(剔除重复项目),涉及专项债规模超 2500 亿元,累计发行的新增专项债(不含用于补充中小银行资本金的专项债)中用作项目资本金的比例约7.1%。

  这一数据在2019年全年仅为7个项目,占当年新增专项债的0.26%。

  允许专项债用作重大项目资本金的依据是2019年6月份发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,其中提到允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

  2019年9月4日的国务院常务会议上,还进一步将专项债可用作项目资本金的范围从4个领域的项目扩容至10个领域的项目。

  但由于当年政策发布时间较晚,落地节奏偏慢,专项债用作重大项目资本金并没有大规模落地,2020年这一政策才迎来落地爆发。

  温来成表示,允许专项债用作重大项目资本金,主要目的是进一步拉动投资增长。“按照现行制度要求,一般而言,我国大型建设项目的资本金要占总投资额的20%左右,如果一个企业同时运作好几个项目,每个项目都要求拿自有资金来做项目资本金的话,资金压力比较大,这时,若能用专项债抵扣一部分,企业就可以承接更多项目,拉动更大的投资,促进经济增长。”

  粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员罗志恒则对记者表示,专项债用作重大项目资本金能够有效发挥财政的杠杆和撬动作用,在当前财政压力比较大的情况下较好发挥“四两拨千斤”的作用;其次,能够有效地带动基建投资发展,带动有一定收益的项目尽快落地。既能助力投资稳增长扩大需求,又能惠民生。

  不过,罗志恒认为,将债务作为资本金撬动投资,导致杠杆率提高,可能会加重地方政府债务风险。

  “预计2021年这种模式难有大幅增长,因为当年新增专项债规模可能会比2020年少。当前,专项债投资项目的边际收益下降,这意味着偿还能力下降,与其不计入赤字,不如名副其实地发行一般债,计入赤字,让风险显性化。”罗志恒表示。

  地方政府隐性债务仍在蔓延 应抓实化解

  温来成认为,预计2020年,地方债债务率能达90%,甚至达100%,虽然数额比较大,但全国来看仍处于安全区间。不过,有些地方的债务率已经比较高了,比如贵州、辽宁、内蒙古、云南等地,这是需要关注的。

  2020年中央经济工作会议特别提到,抓实化解地方政府隐性债务风险工作。

  温来成介绍,目前,财政部国家审计署并没有更新最近几年的隐性债务数据,只截止到2015年。隐性债务的主体主要以地方政府投资平台等为主。据观察,这些投融资平台的债务还在增长,且是多头管理。政府有关部门尚未界定隐性债务的边界,其风险在继续蔓延。

  其实,2015年债务甄别后,国务院以及财政部等主管部门就要求投融资平台转型发展,但转型的步伐较为缓慢。目前隐性债务包括城投公司债务、公立医院债务、高校债务以及高速公路债务等,但主要还是以城投公司债务为主。

  所谓的隐性债务,就是政府负有一定救助责任的债务。从法律上来说,隐性债务不属于地方政府债务。城投公司债务在2015年时已经与地方政府债务做了认定切割,且2015年之后新增的所有债务都是企业债,财政没有偿还隐性债务的责任。

  但温来成提到,在我国现行的体制下,国有医院、大学出现债务危机,地方政府有时候还得出手相救,一些地方投融资平台运营着重要的基础设施,比如自来水、垃圾填埋场等,关乎公共服务,因此,即便公司经营不下去了,政府也得拉一把。此外,经济下行地方还要保增长,也影响了隐性债务的治理力度。

  “因此,2021年应该加大对隐性债务的治理力度,对投融资平台该撤就撤、该合并就合并,对借新债务也要进行严格限制,追究违规举债责任,防止隐性债务风险进一步蔓延。”温来成表示。

  目前,政府也出台政策守住地方政府债券的风险底线,比如2020年11月,财政部发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,就提出地方财政部门应当强化专项债券项目的全过程管理,对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控,确保到期偿债、严防偿付风险。

  深圳市年初出台政策,将地方债“借还用”全过程纳入人大监督,进一步守住风险底线。

  专家预计今年地方政府债规模下调幅度不会太大

  2021年开年,虽然河北、北京、黑龙江等地仍有新增的确诊病例,但经济活动回归正常化仍势不可挡,因此,地方政府债券的发行规模也应该进行相应调整。

  中诚信国际研究院发布报告称,专项债作为基础设施建设的重要资金来源,在2020年抗疫情、稳增长的特殊时期发挥着重要作用;在当前国内经济仍未恢复自主增长、财政政策需更可持续的背景下,专项债依然是2021年稳增长的重要着力点之一,考虑到赤字率调整,在建项目建设接续等多重因素,建议全年新增额度或小幅降至3.2万亿,结构投向上继续支持基建尤其是“两新一重”建设,但在进一步扩容的同时需重视潜在问题,严守风险关。

  温来成则认为,调整不应一蹴而就,而是需要一个过程。调整的幅度取决于今年国内外的经济发展形势。国际货币基金组织(IMF)等国际组织预计2021年增速将达8%左右,目前大家对国内经济的复苏抱着谨慎乐观的态度。但像美国、印度等国家目前仍未出现明显的疫情转折点,国际环境不佳,我国经济发展也承受压力。

  “根据历史的经验,大危机后一般都要经过五六年的调整才能逐步恢复常态。我判断,由于2021年我国仍未完全度过疫情危机,因此地方债规模下调的幅度不会太大。”温来成表示。

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